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话说地方立法“有权不任性”和“有几条立几条”

  全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀在前不久召开的第二十四次全国地方立法工作座谈会上作小结讲话时,对地方“不能想当然立法”和“地方立法工作坚持有效管用的原则,提倡简易体例结构,有几条定几条”等问题和原则作了相关阐述。
 
  而笔者在认真领会该小结讲话时,即联想到了有关设区的市地方立法“有权不任性”和“有几条立几条”这两个问题。
 
  于是,笔者即想借本文对此予以评述一番。
 
  首先,说说设区的市地方立法“有权不任性”——
 
  虽然,沈春耀主任当时讲话时所说的“不能想当然立法”,主要针对的是一些地方在立法修法时不知如何“作简化处理,使之符合地方实际”,不知这种简化应“建立在可靠的调查研究的基础上”等问题而讲的(当时他还讲到了毛泽东主席很早就强调过的“你对于那个问题不能解决吗?那末,你就去调查那个问题的现状和它的历史吧!你完完全全调查明白了,你对那个问题就有解决的办法了”这段话)。然而,沈春耀主任讲的“不能想当然立法”,对于设区的市根据修订后的立法法在“城市建设与管理、环境保护、历史文化保护”这三个方面的地方立法要做到“有权不任性”,也是有一定启迪意义的。
 
  因为,在新修订的立法法颁布之后,一些地方面对其立法权的“突然”降临,一时竟理解为“上面”要赋予地方更大的权力。于是,有少数地方一方面认为自己这个地方有关“城市建设与管理、环境保护、历史文化保护”这三个方面的立法权“太小”了,希望该三个方面立法的“范围”能够更大一些;另一方面,还有个别地方认为其有了地方立法权就应尽量“多立法”。于是,在立法中就一味照抄照搬、“上下一般粗”——上级立什么,地方就立什么。
 
  显然,这是对赋予“设区的市”地方立法权的误读――赋予设区的市的地方立法权恰恰是为了“限制和规范”地方政府的权力。地方拿到立法权的“门票”之后,既要思考如何“接得住”、“用得好”这样的问题,更要切实解决好“有权不任性”的这个现实问题。
 
  此外,地方有了立法权之后,即等于对地方政府行使权力设定了明确的边界和期限――如限定地方政府不得通过制定相关规章随意减损公民权利等,这就相当于是对地方“有权不能任性”的一个限制。
 
  而这样的“限制”,即有利促进地方政策推行的持续性和稳定性,又有利于地方对顺民意的法规的立法支持。
 
  例如,对禁鞭(鞭炮)问题,很多城市都是从禁鞭、不禁,再到限鞭、再禁――这种立法策略上的可持续性,与各方呼声强弱、力量博弈都有关。故此,对于禁鞭这样的顺民意之立法,地方予以立法支持即在情理之中。
 
  如江西省九江市将屡禁不止的“烟花漫天、鞭炮不绝、危害健康、骚扰市民”的“烟花爆竹燃放问题”纳入首部地方立法项目――该立法项目公布后,即被老百姓称之为“这是选准了群众最盼、最急、最忧的热难点问题的立法项目”“既有特色、可操作,又利于解决问题”。
 
  当然,“用好权”和“有权不任性”的另一个诠释,即是“不抵触、有特色、可操作”。地方立法应当坚持“下位法不得同上位法相抵触,特别是不能与宪法和法律相抵触,以及同位阶法规的规范之间也应当保持和谐统一”之原则,既是维护国家法制统一之必然要求,又是有效防范出现地方立法扩权、部门争利等不良现象之利器。
 
  而“不抵触、有特色、可操作”,即可谓既是四川历史文化保护地方立法始终遵循的重要原则,又是衡量四川历史文化保护地方立法质量的一条最为重要的检验标准。
 
  因为,四川对设区的市在施行历史文化保护地方立法权之初,就特别强调:要突出四川各地历史文化保护地方立法之特色,既要做到“人无我有,人有我优”“守住底线,遵循规范”,又要做到“为我所用,用足用好”“简明精练、严谨规范”。
 
  例如,四川设区的一些市在其立法后的施行过程中,当地社会和群众反响皆为甚好的《成都市历史建筑和历史文化街区保护条例》《巴中市红军文物保护条例》《达州市传统村落保护与利用条例》等,皆可谓与本地人大常委会在主导制定其地方性法规时“坚持不照搬照抄上位法条文,努力解决实际需要问题, 在细化、深化、补充、延伸上下功夫”这一做法有密切关联。
 
  赋予地方立法权,就是为了让地方政府在上位法缺位的情况下,亦只能限定在地方法规或行政规章的框架内行使权力,以此防范地方政府随意印发红头文件、自设行政权力之违法现象出现,从而使其权力运行更加规范。
 
  而要坚守地方立法的初衷,即一开始就要坚决杜绝利用地方立法谋求政府扩权、部门争利的想法,让地方立法始终朝着正确的方向发展。而这方面,有的地方就做得相当不错——
 
  例如,陕西省渭南市为顺从民意而拟定的《城市市容环卫管理条例》,以及能够以最严格的措施保护一方饮用水资源的《太河水库饮用水源地保护管理条例》,均不仅严格遵循了“下位法不得同上位法相抵触,特别是不能与宪法和法律相抵触,以及同位阶法规的规范之间也应当保持和谐统一”之原则,而且较好地体现了“用好权”和“有权不任性”,从而引来当地老百姓“一片叫好声”。
 
  再说,设区的市地方立法“有几条立几条”——
 
  笔者为何要特别提到全国人大常委会法工委主任沈春耀在前不久召开的第二十四次全国地方立法工作座谈会上作小结讲话时说的“地方立法工作坚持有效管用的原则,提倡简易体例结构,有几条定几条,多做细化、量化、具体化的规定,重在解决实际问题”这段话?即因我们一些设区的市,在按修订后的立法法履行地方部分立法权的过程中,确实有过这样一种认识:如果一部地方法规或者条例,篇幅较短,只有几条甚至十几条内容,就不够庄重,也不够严肃,不像一部法。那么,到底什么样的体例好?大而全还是小而全?还是“有几条就立几条”?无论在法学界还是实务界,确实看法并不统一。
 
  不过,大红鹰线上注册送彩金特色社会主义法律体系宣告形成后,地方立法应该说基本上已形成了这样一些共识:一是在有法可依的问题解决之后,即不应再刻意追求地方法规体系的完整;二要突出地方立法的特点,既不可照搬照抄上位法,又不能追求“大而全”“小而全”;三要尽可能减少法规中的“号召性”、“倡导性”一类的条款,地方立法只要管用,只要能够解决实际问题,不妨“有几条就立几条”。
 
  于是,设区的市地方立法“有几条就立几条”,即日渐堪用——
 
  例如,全文不分章节,分别仅12条和18条的《上海市商品包装物减量若干规定》和《上海市街道办事处条例》,可谓即为地方“精细化立法”作出了表率。
 
  再如,湖北宜昌市制定的《市城区公共绿地保护条例》和《市城区临街建筑物外立面管理条例》,以及江西省对推进本省域内设区的市的立法工作而特别提出的“蹄疾而步稳、标准不降低、底线不突破”等具体要求,亦可谓是对“有几条就立几条”这一地方立法之原则的较好践行。
 
  而四川全省21个设区的市(州)2016年以来针对省域范畴内水环境质量存在的不同程度的一些问题,结合河长制在本地的推行,在广泛听取本地相关部门、部分群众、政府及专家的意见的基础上,制定的在本地具有较强实用性的“水环境保护”方面的立法,之所以深受当地老百姓的点赞,同样关键就在于按地方立法“管用、实用”的原则,坚持做到了针对问题“有几条就立几条”。
 
  鉴此,笔者认为,设区的市在具体运作地方立法“有几条就立几条”时,确实即需把握好如下几个关键点:
 
  (一)对应的上位法,有哪些规定,如何规定的,要系统掌握。
 
  (二)要切实了解本地需要解决的主要问题、主要矛盾,以便对照上位法,以此来细化和补充。
 
  (三)对其立法的措施与方法的可行性问题,事前充分征询有关方面的意见要到位、论证要到位、第三方评估也要到位。
 
  (四)条文的阐述要言简意赅、闲言少叙。
 
  (五)对成熟法规草案的审议,有几条就审议几条。
 
  (六)对经过三上三下审议程序而通过后的地方法规,成熟几条就表决通过几条。
 
  例如,福建省人大常委会2017年5月25日批准的《漳州市市容和环境卫生“门前三包”责任区管理若干规定》之所以受到媒体关注和社会好评,就在于顺应了当前设区的市精细化立法之方向,采取了“一事一法”的简易体例,注重了立足漳州实际,从“小切口”入手,有几条立几条,管用几条制定几条,从而达到了重点解决地方实际问题的原则,严谨、务实、精准,便于贯彻实施之目的。
 
  可见,务实稳健——“法规有几条立几条”,确实既通盘考虑到了地方立法的成熟度、可行性、立法时机、社会影响、社会效果以及立法能力等各方面的因素,同时又充分体现了地方科学编制立法计划时遵循的“坚守原则、留有空间、从严把关”这三个明确标准。

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