试论案卷排他原则在行政程序法中的地位、作用和功能
2019/1/10 20:11:31 点击率[10] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】本网首发
    【写作时间】2007年
    【中文摘要】行政程序是当代行政法的核心,是权力控约权利、权利制约权力的机制和矢量场。而行政程序中的案卷排他原则则是行政程序的核心,是行政程序的静态标准和动态准则,在行政程序中具有双重作用和功能。
    【中文关键字】行政程序;案卷排他原则;地位;作用;功能
    【全文】

      1996年颁布施行的《中华人民共和国行政处罚法》第42条第1款第7项规定“听证应当制作笔录,笔录应当交当事人审核无误后签定或者盖章。”尽管1998年实施的《中华人民共和国价格法》第23条规定的听证会制度中对行政案卷制语焉不详,但是2004年的《行政许可法》却取得了长足进展,首次在正式听证中确立了严格的行政案卷制度。该法第48条规定:“听证应当制作笔录,听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。行政机关应当根据听证笔录,作出行政许可决定。”这昭示着行政案卷制度在我国行政领域的真正确立和行政案卷排他原则在行政法中的初步形成,同时,也标志着我们对行政卷案制度性价值认识的深化。此外,正如有学者注意到的那样,行政案卷制度在我国行政诉讼法律制度中也得到了一定程度的重视。我国《行政诉讼法》第33条规定:“在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据。”这表明了我国行政诉讼制度原则上将被告提供的案卷外证据排除在了定案依据之外,体现了行政案卷制度的基本精神和理念。其实,我国行政诉讼中“被告负举证责任”的举证责任分配规则,本身就是对行政案卷基本原理的因循。2000年3月8日《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对行政诉讼的上述导向予以了进一步的明确化和具体化。该解释第30条第1项规定:“被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据,不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据。”在第21条第2款规定:“复议机关在复议过程中收集和补充的证据,不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据”。2002年10月施行的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》,不仅对被告强调了行政案卷的排他性要求,而且将该精神进一步的推定到原告和第三人。该规定第59条明确指出:“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据,原告依法应当提供而拒不提供,在诉讼程序中提供的证据,人民法院一般不予采纳”。第61条第3款还规定:“原告或者第三人在诉讼程序中提供的被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据,不能作为认定被诉具体行政行为的合法的依据。”在行政诉讼阶段确立行政案卷制度——即法院只审查当事人提供的“行政案卷”“是否能证明被诉行政行为合法(有时也存在合理性问题)即可,不需要在诉讼阶段等待当事人收集、质证新的证据——具有非常重要的制度意义。这不仅有效地防止了行政程序主体特别是行政主体在行政程序中不积极收集、提供证据而等到诉讼阶段才”先裁决,后调查“的情况发生,从而有利于快捷地解决行政争议,节约了司法成本。同时,也实现了行政程序与诉讼程序有效衔接下对行政主体的双重规控和对相对人的双重保护。更为重要的是,诉讼程序中严格的行政案卷制度的确立,会因潜在的司法审查无时不在的对行政主体构成强大的心理压力,进而在司法实践中逐渐地促成行政案卷理念的深入人心和该制度在整个行政法制领域的最终确立。因此,要实现我国的行政法治,必须首先实现行政程序法治,而建立健全行政案卷制度是行政程序法的首要的基本制度,案卷排他原则则是它的基本原则和核心理念。所以,在一个”重实体,轻程序“、缺少法治传统和程序意识的国度里,行政案卷制度和案卷排他原则对控约权力、保障权利、”矫枉过正“既是制度创新又是理念的转变。为此,我国草拟中的《行政程序法》,案卷排他原则的精神和理念既要贯穿和体现在整个行政过程中,又要反映和落实在行政裁决过程中。无论正式听证或非正式听证都必须遵循和遵守案卷排他原则,任何行政程序中之案卷必须是行政行为作出的唯一依据,没有案卷不能裁决,没有质证的案卷不能作为裁决的依据。同时,在修改我国《行政诉讼法》时,也应在诉讼程序中进一步完善行政案卷制度,最终实现行政程序法制的有效衔接与良性互动。然而,案卷排他原则在行政程序中的地位、作用和功能无论在理论或实践中都未引起足够充分的重视,我们就此探讨,以资抛砖引玉。
     
      一、行政程序是当代行政法的核心
     
      行政程序是行政主体和相对方之维,行政法治和法治行政之载体和矢量场。程序,一般认为是事物运行的的方式、方法、步骤和时效的总称。可见,程序不同于秩序,程序的实质是过程,表现为连续性,呈运动状态;秩序的实质是结果,表现为间断性,呈稳定状态。作为行政学或行政管理学和行政法学的行政程序和秩序也是如此,但在各自的域内,他们的含义各不相同。前者在于行政性,是单向的,是关于行政主体的问题和理论;而后者在于行政法性,是双向的是关于行政法诸主体的问题和理论。因此,行政法或行政法学的行政程序,是指行政主体的行政行为与相对方的行为的行政法规定之互动过程,外在表现为方式、方法、次序、步骤和时效等。质之,是谓行政法诸主体之矢量场。正是由于行政程序的存在,行政法诸主体才能正当的博弈,行政法治和法治行政才能得以实现和畅。
     
      ⒈行政程序是行政法治之载体和矢量场
     
      依法治国,在于公法之治;公法之治,在于行政法治。行政法治,不仅是行政主体依法行政、依法执政,而且是相对方依法行政、依法维权。他们互动、博弈需在既定的行政程序之中 ,并以其矢量行政权、权利(实体和程序)为依据。如果没有行政程序则会”无规矩,则不成方圆“,行政权会导致变异,权利会被剥夺或践踏。
     
      ⒉行政程序是法治行政之载体和矢量场
     
      法治行政是行政法治的核心,是指行政主体必须依法执政、依法行政,做出任何行政行为必须有法律依据并依法行权,是相对行政主体而言的。由于行政权天生的强制性和诱惑力,控约和预防权力的贬值一直是行政法和政府所关注的焦点。行政程序承载着行政权,要行权须依程序,两者不能分离,因之是谓载体;又因行政权是法治行政中的矢量,故谓行政程序矢量场。
     
      因此,行政程序是是当代行政法的核心,行政过程实质上就是行政程序的实施、实现和运行,动态的行政程序,反之,行政程序是行政过程的内容和形式,即从行政法的理念和意义,行政过程必须以行政程序为依据。但是,行政程序的最终极目标和价值是行政主体必须及时、准确地做出合法、合理的行政法律行为,这样,行政程序法治不仅要求行政主体做出行政行为要有法律依据,还要有事实依据,而且必须是法律规定的事实依据。否则,事实依据就具有任意性,即法律规范和事实之间失去了连接标准,留下恣意徇情的的空间和概率,也就是行政程序如何科学、公正的解决法律事实的认定问题。反之,如果行政程序没有合法、合理的解决这个问题,行政程序仅仅只是实现了它的形式价值,实质价值仍无法得以保障和实现。然而,案卷排他制度和原则能够解决此困惑。
     
      二、案卷排他原则是行政程序的首要原则和核心
     
      案卷排他原则贯穿于整个行政程序过程的始终,既控约权力,又限制权利,他要求权利必须及时、合法有效地行使,又要求权利及时、合法有效地行使,否则,将承担不利的法律后果,从而给各方主体造成了心理上的压力和动力,促使各方主体主动性权利或权力,保障和保证了行政程序的良性互动。另一方面,案卷排他原则还决定着行政程序的证据效力和行政行为的效力。法律效力是法律的生命,没有效力,法律帝国的大厦将坍塌,法律也就不称之为法律。证据和行政行为的效力皆由案卷排他原则决定充分证明了该原则的重要性,也使行政程序及法有了自己的灵魂和核心,使该法区别于他法的根本性标志和制度。然而,由于其具有控制权力和权利的本质属性,其具有双重作用和功能。
     
      ⒈ 双重作用——消极和积极作用
     
      一方面,案卷排他原则有利于各方主体及时地行使权力和权利,避免和防止行政主体的不作为,也促使权利主体积极主动的行使权利;另一方面,该原则会造成因当时客观不能而导致各方主体的不利。因此,该原则应有一个补救性的原则和制度。
     
      ⒉双重功能——规约和优化
     
      该原则,一则规约权利和权力,二则优化权力和权利

    【作者简介】

    李建科,男,律师。


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