加拿大“公益诉讼”与环境司法保护
2018/11/27 8:50:20 点击率[44] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】环境法学
    【出处】检察日报
    【写作时间】2018年
    【中文摘要】加拿大存在部分类似于我国公益诉讼制度的一种诉讼模式,英文名为“Class Action”,通常译为集团诉讼或团体诉讼。魁北克民事诉讼法第571条将集团诉讼定义为“能够使提出请求的人中的一位成员在无需授权的情况下即可代表集团所有成员以及集团的一种程序性手段”。但与我国公益诉讼不同的是,可以提起诉讼的主体主要为受到不法侵害的受害者,起诉的首要条件是必须证明原告与侵害事实存在联系。
    【中文关键字】加拿大;“公益诉讼”;环境司法保护
    【全文】

      2018年9月2日至22日,最高人民检察院组织全国民行条线业务骨干前往加拿大进行业务培训,学习加拿大“公益诉讼”与环境司法保护方面的相关制度与经验。

      加拿大“公益诉讼”制度的主要内容

      加拿大存在部分类似于我国公益诉讼制度的一种诉讼模式,英文名为“Class Action”,通常译为集团诉讼或团体诉讼。魁北克民事诉讼法第571条将集团诉讼定义为“能够使提出请求的人中的一位成员在无需授权的情况下即可代表集团所有成员以及集团的一种程序性手段”。但与我国公益诉讼不同的是,可以提起诉讼的主体主要为受到不法侵害的受害者,起诉的首要条件是必须证明原告与侵害事实存在联系。

      (一)集团诉讼的目标

      在“加拿大购物中心股份有限公司v.Dutton”案中,加拿大最高法院提出了作为集团诉讼优势的三个主要目标:

      第一,合并具有相似事实及法律基础的诉讼请求,节约司法资源。由于被诉的事件只被提起一次而不是很多次,因此,集团诉讼程序使司法资源被更有效地利用。

      第二,集团诉讼程序使民众更好地获得正义。诉讼程序会产生大量成本,单个主体由于动力不足会觉得起诉不太值当。因此,以集团诉讼的方式可以更好地寻求赔偿、追求正义。

      第三,集团诉讼的目的是阻止事实上的或潜在的不良行为者给“众多人造成少量的损害”。集团诉讼让当事人有机会制裁那些不法行为,如果制造商害怕潜在的集团诉讼,那么就会据此调整其行为。

      (二)集团诉讼的申请与批准

      1.集团诉讼的申请。在魁北克,集团诉讼程序是双重的。只有当申请被法院批准,案件才会被共同审理。申请批准提起集团诉讼必须先向拥有集团诉讼专属管辖权的魁北克高等法院提出。通常情况下,获得批准决定的延长期限为两年半。

      根据比例原则,申请批准只能被口头抗辩,并且不能包含任何未被法院认可的证据。一旦申请提交,首席法官必须指派一位负责主持诉讼的特别案件管理法官,其要审理所有与该集团诉讼有关的程序性事项。

      2.集团诉讼的批准。(1)法院的批准。特别案件管理法官在评价该集团诉讼案是否应该被批准时要看是否与民事诉讼法第575条规定的四项标准符合。如果法官不确定是否应该批准该集团诉讼,那么就批准,这是为了更好地实现公平正义。批准集团诉讼的裁决界定了集团范围,其中的成员将受判决的约束,如此一来,就可以确定哪些人是集团成员。(2)选择性退出机制。魁北克集团诉讼程序功能是建立在“选择性退出”机制上的。批准集团诉讼的判决对成员们公开发布通知,给大家提供了充足的时间决定是否“选择性退出”。一个希望选择退出的成员如果遵循退出程序并在期限届满前通知了法庭书记员,那么他将不受该集团诉讼最终判决的约束。

      (三)集团诉讼批准后的步骤及审判

      如果集团诉讼被批准,那么初始申请必须于3个月之内递交到法院办公室。批准判决将决定事件被合并处理,并决定该集团诉讼案提起的地区。魁北克民事诉讼法规定了对批准集团诉讼判决的上诉权以及对拒绝批准判决上诉的可能。已决案件获得的既判力对没有选择退出的集团成员都有约束力。

      1.赔偿金的分配。如果从证据中可以得出充分且精确的总赔偿额,那么采用共同恢复的形式。对赔偿金进行清偿、分配要在偿还诉讼费等原告支出后进行,以上的金额均由法院决定。在单独恢复的情况下,法庭必须确定每位成员的诉求。只有提交了单独请求的成员才能够得到被告的赔偿。

      2.政府对集团诉讼的扶持。集团诉讼适用“败诉方支付规则”,这意味着败诉一方当事人需支付诉讼开支。在集团诉讼中,原告代表承担着支付成本的风险,但这种风险在魁北克会被控制在最小。加拿大具有帮助原告代表承担集团诉讼开支的公共基金。

      (四)和解

      在魁北克,大约有82%的集团诉讼案件以和解结案。大量集团诉讼案件在法院批准前后通过诉讼外纠纷解决程序结案。集团诉讼的和解必须在当事人之间以公平商讨的方式进行,并由法院同意,从而保证公平性。为了保护缺席磋商的其他集团成员利益,法律规定和解只有在法院批准的情况下才能生效。

      (五)跨省集团诉讼

      加拿大法院已经认可了国家集团诉讼,也称为跨司法区集团诉讼,其中集团成员不限于一个特定省份的居民而是加拿大任何符合特定集团对成员定义的居民。根据魁北克民事诉讼法第577条规定,法官不能仅仅因为集团成员是一起已在魁北克省外提起诉讼的跨司法区集团诉讼案中的一员而拒绝批准集团诉讼。但在实践中,加拿大不同省份司法管辖之间缺乏协调,跨司法区集团诉讼也存在宪法问题。

      加拿大环境司法保护制度的主要内容

      20世纪70年代后,加拿大联邦陆续制定了大量的有关环境保护方面的成文法律和行政法规,环境法逐步成为加拿大独立的法律部门。

      (一)各级政府的环境责任

      在加拿大,预防和控制污染主要是省级政府或市政府的责任。加拿大环境保护法及渔业法是两个最主要的治理全国污染行为的联邦法令。

      加拿大环境保护法授予联邦政府环境保护的广泛权力。该法禁止废物在加领海无许可处理和倾倒;规制了四种空气污染,并限制了其浓度。除此之外,温室气体(如二氧化碳)的减排也是联邦政府的优先责任。

      渔业法的主要目的在于规制在加领海和内海商业水产的捕获,并包括不少反污染条款。针对不同事项,渔业海洋部、省或市政府、联邦政府都具有一定的管辖权。

      加拿大国会在环境保护领域也积极发挥作用,比如,国会专门聘用一批环保领域的专家组成环境委员会。环境委员会每年至少完成三份环保方面的专业报告,对政府履行环境保护职责的措施与成效予以客观评价;其还经常与公民和社会组织开展互动,在完善立法和规范执法方面发挥了积极作用。

      (二)对污染环境行为的调查与追责

      1.对污染环境行为的调查。(1)负责环境污染调查的部门。在安大略省,环境司法案件的调查和起诉都由环境保护与公园部(下称MEPC)下的听证与检控部门负责。调查员负责收集涉嫌违法的证据,并在必要时让个人承担相应责任。调查的手段主要有三个方面:第一,环境取证;第二,情报及特别服务;第三,项目分析。(2)调查程序。调查的启动需要符合一定的标准和条件,否则不得对案件进行调查。标准有四个:存在风险;有证据证明;定罪结果可预见;有一定价值。调查获取的证据通常包括以下几种:目击证人的观察、环境影响报告、照片和媒体、公司记录、根本原因报告、环境样本。调查工具包括搜查令及调查令。

      调查人员和当地主管协作来对案件结果进行综合评估以决定是否将其提交给检察官。当出现案件未被证实、缺乏证据、遵守规定、尽职抗辩的情况下,案件便终止了。案件审查人检查每份调查报告并提出建议以提高质量、补充证据的不足。分支机构主任对转送起诉审查的案件作出最后决定。起诉审查由皇家起诉人基于以下两个标准完成:有定罪的合理预期、起诉基于公共利益。

      2.检察官负责起诉。(1)起诉团队。作为一个法律部门,MEPC有大约50名律师,由经验丰富的律师作为组长带领不同团队。起诉团队由13名律师组成,被指派起诉的律师被称作是皇家律师或检察官。(2)起诉过程。在调查部门进行调查后,调查人员将会把收集的证据汇编成简报递交给检察官。随后,检察官对简报进行审查以确保收集到的证据足以证明某人的违法行为确凿无误。检察官必须确认是否具有合理的定罪预期以及是否基于公共利益进行诉讼,并在案件进入法庭阶段后对上述问题继续进行判断。检察官一般会采取积极行动,谋求被告人通过认罪答辩的方式结束案件,以此来节省司法成本。

      惩罚措施除了罚金之外,还有赔偿金、缓刑等,判决类型具有很大的灵活性。在罚金刑判罚的同时,法官还会要求被告人额外交纳一笔相当于罚金25%的补偿金,主要用于环境污染受害者的救济。法院尊重检察官与被告人达成的和解协议,在检察官与被告人达成协议并提交给法庭时,如果法庭拒绝采用双方的合意并决定作出不同的判决,那么应当给予令人信服的理由。

      对我国的启示

      虽然加拿大的公益诉讼与环境司法保护制度与我国有显著区别,但一些具体的法律制度和措施可被借鉴,成为我国公益诉讼和环境司法制度的有益补充。

      一是采取办案组等形式整合相关检察资源。目前,我国正在开展司法责任制改革,新近修改通过的检察院组织法明确规定可以采取检察官独任或办案组模式办案。对于需要追究刑事、民事、行政中两种以上责任的案件时,检察机关可以借鉴加拿大环境保护刑事、民事、行政“三诉合一”的公益诉讼模式,有效整合刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼力量,综合全案考虑主要采取何种诉讼方式以及提出哪些诉讼请求,避免重复、过度评价同一违法行为,浪费司法资源等问题。

      二是完善公益诉讼的相关配套措施。我国公益诉讼制度存在不少的细节问题需要进一步完善。比如,在食药品安全公益诉讼领域,可借鉴加拿大消费者保护集体诉讼方面的经验,建立惩罚性赔偿制度,对不法的生产者与销售者予以有力震慑。同时在具体诉讼过程中,采取科学有效的方法锁定受害群体范围,更加准确地提出赔偿请求,为受害者提供更加有效的救济。又比如,可借鉴加拿大政府帮助集团诉讼的相关做法,成立一些环境公益基金,专门用于支持和鼓励相关主体提起环境损害赔偿诉讼和公益诉讼,并通过胜诉获得的环境损害赔偿金来补充环境公益基金。

      三是在环境司法中落实恢复性司法理念。加拿大检察官在指控环境违法犯罪的过程中,并不一味追求定罪量刑,相反,80%以上的案件都是通过诉前磋商予以解决的,多数案件中的当事人都没有被判处实刑。这对我国的生态环境检察工作有一定的启发价值,在公益诉讼过程中要积极理性地通过诉前磋商的方式,促使被告人主动承担相应的环境修复责任,减少耗费大量司法力量却无法得到有效执行的问题。

      四是在教育培训方面,建立常态化的互动交流机制。探索与国外一些知名高校、政府部门、司法机构等建立常态化的联系机制,定期选派检察官前往学习培训,在全面了解发达国家法律制度和司法实践的基础上,有针对性地在高校就某方面的法律进行较长时间的研究,拓展检察官的国际视野,吸收借鉴国外先进经验,丰富和完善检察实践,提升工作水平。同时也通过对外交流,介绍和传播大红鹰线上注册送彩金特色社会主义检察制度,增进各国法律界人士对我国检察工作的了解、理解和认同。

    【作者简介】
    吕洪涛、林仪明,最高人民检察院民事行政检察厅副厅长;上海市人民检察院民事行政检察处副处长。

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